Le plan local d’urbanisme (PLU) constitue l’outil central de planification de l’urbanisme à l’échelle communale ou intercommunale. Il fixe notamment le zonage des parcelles (zones U, AU, A, N, etc.) et détermine, en conséquence, les droits à construire des propriétaires.

Toutefois, le classement d’un terrain par le PLU n’est pas intangible. Il peut être contesté devant le juge administratif lorsque ce classement méconnaît les règles supérieures ou repose sur une appréciation manifestement erronée.

Plusieurs moyens juridiques peuvent ainsi être invoqués pour contester le zonage d’une parcelle.

1. La méconnaissance des documents de planification supérieurs : l’incompatibilité avec le DOO du SCOT

En premier lieu, le PLU est soumis à une obligation de compatibilité avec les documents de rang supérieur, et notamment le schéma de cohérence territoriale (SCOT).

Aux termes de l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme, les plans locaux d’urbanisme doivent être compatibles avec les orientations et objectifs du SCOT.

Cette exigence implique que les choix de zonage opérés par le PLU ne puissent contredire les orientations stratégiques fixées à l’échelle du bassin de vie.

Un classement de parcelle qui irait à l’encontre des objectifs de développement, de densification ou de localisation de l’urbanisation définis par le SCOT est susceptible d’être annulé par le juge administratif.

2. L’incohérence du zonage avec le PADD du PLU

Le règlement du PLU doit également respecter une obligation de cohérence interne avec le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du PLU.

L’article L. 151-8 du code de l’urbanisme prévoit que le règlement fixe les règles d’utilisation des sols « en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables », afin de permettre l’atteinte des objectifs généraux de l’urbanisme énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 du même code.

La jurisprudence du Conseil d’État est particulièrement exigeante sur ce point. Il a été jugé qu’une seule contrariété entre le classement d’une parcelle et une orientation du PADD suffit à caractériser une incohérence illégale :

« Une seule contrariété entre le classement d’une parcelle et une orientation du PADD peut constituer une telle incohérence » (Conseil d’État, 2 octobre 2017, Montpellier Méditerranée Métropole et Commune de Lattes, n° 398322).

Ainsi, lorsqu’une orientation du PADD prévoit une urbanisation ou une extension économique sur un secteur déterminé, le classement de ce secteur en zone agricole ou naturelle peut être censuré, même sans démontrer une erreur manifeste d’appréciation.

3. L’illégalité du classement en zone agricole (zone A)

3.1. Les conditions légales du classement en zone A

Les zones agricoles sont strictement encadrées par l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme, qui dispose que peuvent être classés en zone A les secteurs à protéger « en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».

Il est constant que la définition des zones figurant dans le règlement du PLU a un caractère réglementaire, ce qui signifie que les auteurs du PLU sont tenus de respecter leurs propres définitions lors de la délimitation des zones (CAA Lyon, 28 septembre 2010, n° 08LY02043).

3.2. L’exigence d’un réel potentiel agricole

Le Conseil d’État rappelle que le classement en zone A doit être justifié par la préservation effective du potentiel agricole, en particulier lorsque les parcelles concernées sont déjà bâties ou situées dans un environnement urbanisé :

« Ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles (…) à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé »
(Conseil d’État, 24 novembre 2021, n° 435178).

4. L’erreur manifeste d’appréciation dans le zonage des parcelles

De manière plus générale, le classement d’une parcelle peut être contesté pour erreur manifeste d’appréciation.

Le Conseil d’État rappelle de façon constante que, si les auteurs du PLU disposent d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer le parti d’aménagement du territoire, celui-ci n’est pas discrétionnaire :

« Leur appréciation ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle est entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts » (Conseil d’État, 22 février 2016, Société ERGS, n° 367901).

Pour apprécier l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation, le juge administratif procède à une analyse globale fondée sur un faisceau d’indices.

Pour exemple, s’agissant d’une parcelle classée en zone agricole (zone A), il sera tenu compte notamment :

• de la localisation de la parcelle ;
• du degré d’urbanisation de l’environnement proche ;
• de la réalité du potentiel agricole du terrain ;
• de sa desserte par les réseaux et la voirie ;
• de la présence éventuelle de constructions.

Lorsque ces éléments révèlent une inadéquation manifeste entre la situation réelle du terrain et son classement réglementaire, le zonage encourt l’annulation.

En ce sens, est jugé illégal le classement en zone agricole :

• d’une parcelle située à l’intérieur d’une partie urbanisée et dépourvue de potentiel agricole (CE, 4 mars 2016, Commune de Martigues, n° 384795) ;
• d’une parcelle non bâtie située en continuité immédiate de l’urbanisation, bordée par des parcelles bâties et desservie par la voirie (CAA Marseille, 14 décembre 2021, n° 20MA04624).

Conclusion

La contestation du zonage d’un PLU repose sur des moyens juridiques précis et solidement encadrés par la loi et la jurisprudence. Incompatibilité avec le SCOT, incohérence avec le PADD, absence de justification du classement en zone agricole ou erreur manifeste d’appréciation constituent autant de leviers efficaces pour remettre en cause un classement défavorable.

Chaque situation nécessitant une analyse approfondie des documents d’urbanisme et du contexte factuel, l’accompagnement par un avocat en droit de l’urbanisme permet d’identifier les moyens les plus pertinents et de sécuriser la procédure contentieuse.